Ultimo aggiornamento 18.10.2019 - 17:26

Piattaforma sistema perequativo

La piattaforma dedicata alla perequazione comunale, alle capacità fiscali e ai fabbisogni standard è uno strumento che si rivolge principalmente agli amministratori e agli operatori dei Comuni, al fine di facilitare la comprensione del meccanismo perequativo avviato nel 2015 nell’ambito del Fondo di solidarietà comunale (FSC)

La piattaforma permette infatti ai Comuni delle regioni a statuto ordinario di conoscere in dettaglio il meccanismo di calcolo che determina la propria spettanza FSC (al netto del rimborso TASI) a partire dal 2016, ma anche la composizione e la metodologia per la determinazione dei criteri perequativi attraverso tre sezioni:

  • Perequazione
  • Capacità fiscale e risorse standard del fondo
  • Fabbisogni standard

Il report Perequazione è dedicato alla scomposizione del calcolo del FSC. Le tabelle del report:

  1. FSC perequativo vs FSC storico
  2. Variazione della spettanza FSC 2017-2018

danno possibilità a ciascun Comune di scomporre il proprio FSC 2018 tra quota innovativa - connessa all'applicazione dei fabbisogni e delle capacità fiscali standard - e quota storica, essenzialmente basata sul criterio di riequilibrio delle risorse storiche a seguito del passaggio dall’ICI all’IMU&TASI. Inoltre, viene offerta l’opportunità di comprendere i fattori che hanno determinato la variazione del trasferimento FSC nel biennio 2017-2018.

Il report Capacità fiscale e risorse standard del fondo contiene le tabelle:

  1. Componenti della capacità fiscale standard
  2. Gettiti standard IMU e TASI
  3. Capacità fiscale residuale
  4. Risorse standard

Qui sono esposti in dettaglio i dati e la metodologia di calcolo dei criteri perequativi del FSC: le capacità fiscali e le risorse standard, dove queste ultime sono definite quasi interamente dai fabbisogni standard.

La parte dedicata ai Fabbisogni standard è composta da tre prospetti

  1. Comparazione dei valori comunali con il benchmarking
  2. Completamento del quadro gestionale
  3. Peso delle costituenti sui valori di fabbisogno standard

Qui sono rappresentati tutti i fattori che concorrono a determinare i livelli della spesa standard o i fabbisogni monetari, fornendo quindi la possibilità di confrontare le prestazioni del proprio ente in una logica di benchmarking.

Poiché l’operazione dei fabbisogni standard non è stata fin qui declinata con l’obiettivo di fornire ai decisori locali strumenti di autoanalisi specifici sugli elementi determinanti della posizione del proprio ente, sia nella scala dei fabbisogni sia per i costi dei fattori critici (personale, energia, assicurazioni, ecc.), i prospetti del report intendono colmare tale lacuna. In particolare, nel report Fabbisogni standard è disponibile una serie di indicatori gestionali che può risultare utile anche nell’ambito della dialettica interna all’ente locale sul tema sempre attuale e delicato della razionalizzazione della spesa.

I fabbisogni standard, in coerenza con quanto previsto dal decreto legislativo 216/2010, sono disponibili con riferimento a 8 funzioni o aggregati di servizi:

  • Funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo
  • Funzioni di polizia locale
  • Funzioni di istruzione pubblica
  • Servizio asili nido
  • Funzioni nel settore sociale
  • Servizio smaltimento rifiuti
  • Servizio di trasporto pubblico locale
  • Funzioni di viabilità e territorio

Sistema perequativo comunale

A fronte dell’esigenza di costruire un meccanismo perequativo fra i Comuni, la soluzione adottata nel nostro Paese fa riferimento al sistema di determinazione dei fabbisogni standard e delle capacità fiscali standard, nonché al relativo schema di redistribuzione.

L’obiettivo, individuato dal legislatore sin dal 2009, è quello di assicurare che la distribuzione delle risorse tra i comuni risponda ad un criterio capace di garantire l’effettivo fabbisogno - auspicabilmente anche il valore assoluto di esso - per lo svolgimento delle funzioni locali in base al confronto tra i fabbisogni e le capacità fiscali standard comunali. Approfondisci

I fabbisogni standard sono definiti come i livelli standard della spesa corrente comunale necessari per garantire lo svolgimento delle funzioni fondamentali.

Le figure 1 e 2 mettono a confronto i livelli della spesa corrente e dei fabbisogni monetari per l’anno 2015 concernenti le funzioni fondamentali, rispettivamente per fasce demografiche e macro area del Paese.

I valori dei fabbisogni standard (35.148 mln per i Comuni RSO) sono strutturalmente inferiori ai rispettivi valori della spesa storica (43.220mln) poiché, in coerenza con quanto previsto dal decreto legislativo 216/2010, i fabbisogni relativi alle funzioni generali di amministrazione confluiscono nel calcolo per il 70% del proprio valore. Inoltre, i valori dei fabbisogni monetari vengono nettati per la parte della spesa sostenuta con le entrate dagli altri enti territoriali per lo svolgimento delle funzioni delegate nell’ambito delle funzioni fondamentali (in particolare per le funzioni TPL e Sociale) e con le entrate dall’utenza.

 
 
Figura 1 Confronto tra la spesa corrente e i fabbisogni standard monetari 2015 (€/ab, per fascia demografica)

Come si evince dalla Figura 1, l’andamento sia della spesa storica sia dei fabbisogni standard risente di economie e diseconomie di scala. I valori corrispondenti alle fasce demografiche estreme sono tuttavia molto più accentuati nella distribuzione della spesa storica.

I valori di entrambe le variabili calcolati a livello di macro aree risentono fortemente dell’influenza dei valori dei grandi Comuni, specialmente nel Centro Italia e nel Nord-ovest che incorporano i Comuni di Roma e di Milano.

 
 
Figura 2 Confronto tra la spesa corrente e i fabbisogni standard monetari 2015 ( €/ab, per macro area)

Pur non essendo le spettanze FSC sottoposte ad alcun vincolo di destinazione, i fabbisogni standard, che costituiscono uno dei criteri perequativi che concorre alla determinazione del trasferimento in questione, sono definiti per otto diverse funzioni o aggregati di servizi.

Le figure 3 e 4 mettono a confronto la composizione della spesa corrente e dei fabbisogni standard in base al peso delle singole funzioni fondamentali, rispettivamente per fasce demografiche e macro aree del Paese.

 
 
Figura 3 Composizione della spesa storica e dei fabbisogni monetari 2015 (%, per fascia demografica)

Sia per fasce demografiche sia per macro aree, la standardizzazione della spesa attraverso i fabbisogni produce uno spostamento del peso riferibile alle funzioni di amministrazione (considerato nei fabbisogni standard per il 70% del proprio valore) verso le funzioni Sociale e Istruzione pubblica.

Mentre la composizione dei fabbisogni per fasce demografiche risente di economie (Amministrazione e Viabilità e Territorio) e diseconomia di scala (Sociale, RSU, TPL e Polizia locale), a livello di macro area tale composizione è molto più omogenea anche se la spesa storica mantiene alcune evidenti peculiarità: l’elevata incidenza sulla spesa delle funzioni Amministrative nei comuni del Sud o più alti livelli della spesa per TPL nel Nord-ovest e nel Centro, dovuti sostanzialmente alle significative risorse che destinano a tale servizio i Comuni di Milano e di Roma.

 
 
Figura 4 Composizione della spesa storica e dei fabbisogni standard 2015 (%, per macro area)

La capacità fiscale di ciascun comune è una misura della capacità di prelievo che non risente dello sforzo fiscale. Le entrate comunali che confluiscono nel calcolo dei gettiti standard sono IMU, TASI, Addizionale IRPEF ed entrate comunali minori. La capacità fiscale include anche una componente relativa alle entrate per lo svolgimento del servizio di raccolta e smaltimento di rifiuti, che tuttavia viene posta pari al valore del rispettivo fabbisogno ai fini di rendere il riparto perequativo neutrale rispetto a questo servizio.

Le figure 5 e 6 mettono a confronto i livelli delle entrate comunali concernenti le diverse tipologie dei gettiti considerati e delle capacità fiscali per l’anno 2015, rispettivamente per fasce demografiche e macro area del Paese. Poiché l’obiettivo della standardizzazione è quello di individuare una misura dei gettiti che non risente dello sforzo fiscale, i valori della capacità fiscale (25.246 mln per i Comuni RSO) sono strutturalmente inferiori a quelli delle entrate comunali effettive per i gettiti considerati (43.125 mln per i Comuni RSO).

 
 
Figura 5 Confronto tra le entrate comunali e la capacità fiscale standard 2015 (€/ab, per fascia demografica)

L’andamento sia delle entrate comunali sia della capacità fiscale è molto simile a quello della spesa corrente e dei fabbisogni standard, anche se sul versante della spesa si considera soltanto la parte concernente le funzioni fondamentali e sul fronte delle entrate non si considerano i trasferimenti erariali e quelli degli altri enti territoriali per le funzioni delegate ed alcune tipologie minori di entrate (sia tributarie sia extratributarie).

 
 
Figura 6 Confronto tra le entrate comunali e la capacità fiscale standard 2015 (€/ab, per macro area)

Le figure 7 e 8 mettono a confronto, rispettivamente per fasce demografiche e macro aree del Paese, la composizione delle entrate comunali e della capacità fiscale sulla base dell’incidenza dei singoli gettiti considerati.

 
 
Figura 7 Composizione delle entrate e della capacità fiscale standard 2015 (%, per fascia demografica)

Diversamente da ciò che si osserva nel confronto tra la composizione della spesa e quella dei fabbisogni standard, la neutralizzazione dello sforzo fiscale (Figura 7) mostra una forte differenziazione dell’incidenza dei gettiti standard in funzione della dimensione comunale nella capacità fiscale rispetto alle rispettive entrate comunali.

 
 
Figura 8 Composizione delle entrate e capacità fiscale comunale 2015 (%, per macro aree)
 

Il percorso fin qui compiuto si è caratterizzato per una serie di tappe che hanno progressivamente normato e definito il metodo di determinazione dei fabbisogni standard e delle capacità fiscali nonché l’avvio della perequazione. Approfondisci

La legge delega 42/2009, dedicata al federalismo fiscale, ha definito un primo quadro di riferimento, dando avvio ad un nutrito complesso di decreti applicativi. Sono però le successive leggi di stabilità per il 2013 e per il 2015 che di fatto delineano l’assetto attuale del FSC, mentre la legge di bilancio 2017 ne definisce la tempistica attuativa, che si completerà nel 2021.

La legge di stabilità 2013 istituisce, infatti, il Fondo di solidarietà comunale (FSC) in sostituzione del Fondo sperimentale di riequilibrio, stabilendo che il suo riparto debba

  • assicurare sulla base di criteri compensativi l’invarianza delle risorse a fronte delle variazioni di gettito dovute al passaggio dall’ICI all’IMU (2012) e delle diverse attribuzioni del gettito IMU tra Comuni e Stato (2013);

  • ottenere una progressiva redistribuzione delle risorse disponibili per ciascun Comune sulla base di criteri perequativi ancorati ai costi e fabbisogni standard.

Nel 2015 la perequazione muove il primo passo nell’ambito della ripartizione del FSC, che viene alimentato dai Comuni con la trattenuta di una parte del gettito standard derivante dall’IMU (38,23% nel 2015, 22,43% dal 2016). La dimensione complessiva delle risorse è determinata dall’ammontare delle risorse comunali storiche di riferimento, al netto delle decurtazioni imposte con i tagli alle risorse nel frattempo intervenuti.

Il riparto del fondo, in coerenza con un principio di gradualità nella sostituzione del modello vigente, mantiene l’attribuzione di una quota delle risorse inizialmente maggioritaria in base al metodo storico, mentre la determinazione della restante quota - progressivamente crescente - viene demandata al sistema perequativo basato su fabbisogni e capacità fiscali. La gradualità nell’applicazione è un primo parametro attraverso cui governare il meccanismo.

La componente riferita al sistema perequativo si articola in due parti, la prima finalizzata a colmare il divario (positivo o negativo) tra i fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali e le capacità fiscali, la seconda idealmente finalizzata alla perequazione in base alle sole capacità fiscali riferite alle funzioni non fondamentali. Nel modello le due parti vengono combinate con pesi diversi, attualmente fissati rispettivamente all’80% e al 20%. Approfondisci

A tal proposito è utile ricordare che la legge n. 42 del 2009 individua due tipi di trasferimenti perequativi:

  • una prima tipologia, basata sulle differenze tra fabbisogni e capacità fiscali standard, assume come finalità la perequazione integrale delle spese correnti riconducibili all’espletamento delle funzioni fondamentali. A tal fine la legge prevede l’istituzione di un “fondo perequativo”, di ammontare pari alla differenza tra i fabbisogni e le entrate standardizzate (perequazione integrale e verticale), indicando con chiarezza il ruolo dello Stato nell’assicurare il gap complessivo tra fabbisogni e capacità fiscali nel perimetro dei servizi fondamentali;

  • una seconda tipologia si rivolge al finanziamento delle funzioni non fondamentali, con lo scopo di ridurre parzialmente le differenze esistenti tra i comuni in termini di capacità fiscale standard per abitante (perequazione parziale e orizzontale).

Il sistema perequativo avviato nel 2015, pur basandosi formalmente sui criteri previsti dalla legge delega (fabbisogni e capacità fiscale standard), è tuttavia concettualmente molto diverso dal disegno originale:

  • non si prevedono due sistemi di trasferimenti distinti, indirizzati alla perequazione integrale delle funzioni fondamentali da un lato e alla perequazione parziale delle restanti funzioni dall’altro, ma un unico fondo distribuito secondo un solo schema di riparto;

  • in contrasto con la legge delega, il Fondo è integralmente finanziato con le risorse proprie dei comuni (d.lgs. 23 del 2011)), senza alcun contributo dello Stato. Che si tratti delle spese correnti per le funzioni fondamentali o di quelle per le funzioni non fondamentali, la perequazione assume sempre natura orizzontale;

  • poiché i due riparti sono inglobati in un unico fondo, la doppia finalità è perseguita con l’utilizzo di pesi di ponderazione: le assegnazioni perequative sono calcolate per l’80% in base alle differenze tra fabbisogni e capacità fiscali, per il restante 20% in base agli scostamenti delle capacità fiscali dal relativo valore medio;

  • l’ammontare delle risorse su cui agisce il riparto del Fondo è pari al totale delle capacità fiscali standard (circa 25 miliardi di euro nel 2018), significativamente inferiore al totale dei fabbisogni standard (circa 33 miliardi di euro nel 2018). Inoltre, le risorse da destinare effettivamente al riparto perequativo - ossia l’effettivo target perequativo del processo - sono ancorate ad una dimensione delle risorse fiscalizzate pari a circa la metà delle entrate comunali standardizzate. La restante parte viene ripartita secondo altri criteri, cosiddetti storici, diversi dai fabbisogni e dalle capacità fiscali.

Il sistema perequativo attuale, dunque, non permette la perequazione integrale delle spese correnti riconducibili all’espletamento delle funzioni fondamentali.

Il terzo elemento riguarda il cosiddetto “target perequativo”, fissato al 50% del totale delle capacità fiscali. Pertanto, anche a regime, la quota del Fondo distribuita in base a fabbisogni e capacità fiscali sarà pari al 50% del totale, mentre la restante metà resterà regolata dal criterio di invarianza delle risorse storiche attribuite a ciascun ente. Approfondisci

Date le risorse da destinare alla perequazione (il totale delle capacità fiscali dei comuni RSO) e le percentuali – l’80% per il divario tra i fabbisogni e le capacità fiscale standard e il 20% per il gap tra la capacità fiscale media e quella comunale – il target perequativo stabilisce la misura con cui entrambi i divari saranno perequati.

Sotto il profilo quantitativo, pertanto, la perequazione investe circa 12 miliardi di euro (50% del totale delle capacità fiscali dei comuni RSO), su un totale delle spese correnti dei comuni RSO che oscilla intorno ai 37 miliardi (esclusi gli oneri per il servizio rifiuti, non perequabili a priori, in quanto coperti interamente per legge da un apposito prelievo).

Si è così costruito un sistema fondato sull’effetto di diversi parametri che il policy maker può manovrare al fine del risultato da raggiungere: Approfondisci

  • il primo parametro (quota da distribuire con il metodo storico e con il metodo perequativo) è lo strumento che garantisce gradualità alla transizione verso il metodo basato su fabbisogni e capacità fiscali;

  • il secondo parametro consente al legislatore di ridefinire nel tempo il peso delle due parti nella componente perequativa (o meglio della quota delle funzioni fondamentali);

  • il terzo parametro consente di scegliere in quale misura colmare i divari tra i criteri perequativi e in quale mantenere nel trasferimento la parte dovuta al riequilibrio delle risorse comunali in seguito al passaggio dall’ICI all’IMU e alla TASI.

Infine, sempre sotto il profilo della gradualità nell’applicazione del nuovo sistema, fin dall’avvio nel 2015 sono stati adottati criteri correttivi, in parte esterni al sistema (finanziati con ulteriori risorse integrative), in parte interni (modificativi della redistribuzione). Si tratta di criteri che puntano a mitigare l’impatto della transizione, limitando l’effetto della perequazione per i comuni che risultano più fortemente penalizzati dal nuovo sistema.