È stato pubblicato sul sito della Ragioneria Generale dello Stato il testo del decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 182944 del 23 luglio 2018, concernente il monitoraggio 2018 del saldo di finanza pubblica, di cui al comma 466 dell’articolo 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio 2017).

Il documento è disponibile all’indirizzo: http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/e_government/amministrazione_locali/pareggio_bilancio/citt_metropolitane__province_e_comuni/20180723-DM182944/.

La legge prevede due rilevazioni ai fini del monitoraggio del rispetto del saldo di competenza: la prima riferita al 30 giugno 2018, la seconda al 31 dicembre 2018. Le informazioni rilevate, cumulate a tutto il periodo di riferimento, devono essere trasmesse, rispettivamente, entro un mese dalla data di pubblicazione del decreto in Gazzetta Ufficiale ed entro il 30 gennaio 2019, esclusivamente tramite l’apposita applicazione web predisposta dalla Ragioneria Generale dello Stato: http://pareggiobilancio.mef.gov.it. L’applicazione rende già disponibile il modello di rilevazione (MONIT/18).

Per quanto riguarda la prima scadenza, va sottolineato che non è sanzionato il ritardo nella compilazione del modello da parte degli enti locali e che la pubblicazione del decreto è prevista successivamente, così da evitare scadenze in pieno agosto. Il relativo termine scadrà quindi prevedibilmente nella prima decade di settembre.

Al decreto sono allegate le istruzioni per il monitoraggio, con l’indicazione delle voci di bilancio oggetto della rilevazione, delle modalità per la variazione dell’obiettivo del saldo a seguito dell’adesione degli enti locali ai patti nazionali e regionali del biennio precedente, nonché del patto nazionale e delle intese regionali del 2018.

Come già per il 2017, il modello MONIT/18 è articolato in due sezioni, ciascuna delle quali contiene alcune importanti novità:

• la Sezione 1 riguarda il saldo finale di competenza finanziaria, articolato nelle voci che concorrono alla sua formazione. Tale Sezione non richiede più le informazioni relative ai dati previsionali, ma solo quelle relative ai dati gestionali degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa, nonché gli stanziamenti del Fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa (disarticolato in parte corrente, parte in conto capitale e partite finanziarie), rilevati a tutto il periodo di riferimento (colonna a). Inoltre, al solo fine di consentire la raccolta dei dati utili per l’attuazione della premialità di cui al comma 479 della legge di bilancio 2017, nella colonna b) del modello dovranno essere indicati i dati gestionali di cassa relativi alle riscossioni e ai pagamenti, in conto competenza e in conto residui, rilevati a tutto il periodo di riferimento.
• La Sezione 2, invece, consente la rideterminazione dell’obiettivo del saldo finale di competenza 2018 a seguito dell’eventuale recupero degli spazi finanziari acquisiti attraverso le intese regionali ed i patti di solidarietà nazionale nell’anno 2018 ma non utilizzati. In particolare, per ciascuna tipologia di spazio finanziario (patto nazionale verticale, patto nazionale orizzontale ed intese regionali), occorre indicare gli impegni esigibili nel 2018, il fondo pluriennale vincolato in conto capitale al netto della quota finanziata da debito, nonché gli impegni non oggetto di monitoraggio BDAP-MOP. La Sezione 2 è stata inoltre integrata al fine di evidenziare gli effetti derivanti dalla chiusura delle contabilità speciali in materia di protezione civile.

Il decreto affronta nelle premesse anche la questione relativa alle sentenze della Corte Costituzionale (n. 247 del 2017 e n. 101 del 2018) che hanno dato un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’articolo 9 della legge n. 243 del 2012, in base alla quale l’avanzo di amministrazione e il Fondo pluriennale vincolato non possono essere limitati nel loro utilizzo, in quanto “l’avanzo di amministrazione, una volta accertato nelle forme di legge è nella disponibilità dell’ente che lo realizza”. 

Questo importante pronunciamento mette di fatto in questione tutta la disciplina sul pareggio di bilancio attivata già nel 2016 in superamento del patto di stabilità interno. La prospettiva di abbandono della disciplina del saldo di competenza è quindi molto concreta e anzi, anche per ciò che riguarda il 2018, sarà ben difficile applicare le norme sanzionatorie degli eventuali sforamenti del saldo di competenza basate su una normativa primaria definita di fatto illegittima dalla Corte Costituzionale. 

Sotto questo profilo, vanno segnalate le proposte di modifica delle premesse del decreto formulate dall’Anci, integralmente accolte, miranti a rafforzare il carattere conoscitivo del monitoraggio e la sua finalità di supporto per valutare l’opportunità di rivedere il sistema sanzionatorio.

Il formale mantenimento della disciplina recata dai commi 466 e seguenti della legge di bilancio per il 2017 permette oggi di evitare la ricerca di coperture finanziarie che potrebbero risultare necessarie con l’abbandono dei vincoli di saldo in corso d’anno. È tuttavia evidente che il percorso di completa “liberazione” dell’utilizzo degli avanzi è ormai aperto e ci dobbiamo attendere dalla legge di bilancio 2019 le indicazioni per l’abbandono delle regole finanziarie aggiuntive, nonché per un sostanziale ripensamento sull’applicabilità delle sanzioni relative agli eventuali sforamenti del saldo 2018. 

Si tratta di un ulteriore passo sulla strada di una maggiore autonomia nella gestione finanziaria degli enti locali, che comporta anche una radicale semplificazione, dopo vent’anni di vincoli di diverso tipo, che permetterà di liberare risorse e competenze per la gestione attiva dei bilanci e per l’ulteriore sviluppo degli investimenti locali.

Decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 182944 del 23 luglio 2018, concernente il monitoraggio 2018 del saldo di…

Il principio contabile applicato della programmazione (Allegato 4/1 al D. Lgs. 118 del 2011) prevede che il Documento unico di programmazione (DUP) comprenda il programma triennale delle opere pubbliche nonché l’elenco annuale delle opere da realizzare.

Secondo le recenti modifiche adottate con il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dell’Interno ed il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie del 18 maggio 2018, relativo al DUP semplificato per gli enti locali con meno di 5.000 abitanti, è stato peraltro esplicitamente chiarito che gli atti di programmazione, quale il programma triennale e l’elenco annuale dei lavori pubblici, possono essere inseriti direttamente nel DUP, senza necessità di ulteriori deliberazioni.

L’adozione del programma delle opere pubbliche è disciplinato dal decreto del Ministero delle infrastrutture del 16 gennaio 2018, n. 14, che definisce, in base a quanto previsto dal Codice appalti, le procedure con cui le amministrazioni aggiudicatrici adottano i programmi pluriennali per i lavori e i servizi pubblici ed i relativi elenchi ed aggiornamenti annuali. In particolare:

• è previsto che il programma triennale e l'elenco annuale siano pubblicati sul sito web del committente;
• le amministrazioni possono consentire la presentazione di eventuali osservazioni entro trenta giorni dalla pubblicazione;
• l'approvazione definitiva del programma triennale, unitamente all'elenco annuale dei lavori, con gli eventuali aggiornamenti, avviene entro i successivi trenta giorni dalla scadenza delle consultazioni, ovvero, in assenza delle consultazioni, comunque entro sessanta giorni dalla pubblicazione sul profilo del committente, nel rispetto di quanto previsto dalle norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti;
• è infine prevista la pubblicazione in formato open data presso i siti informatici di cui agli articoli 21, comma 7, e 29 del codice degli appalti.

Per assolvere alle predette procedure di adozione – disposte dal comma 5, dell’art. 5 del DM n. 14 del 2018 – è necessario che la programmazione dei lavori pubblici sia adottata dalla Giunta, inserendola nel DUP, salvo poi pubblicarla per 30 giorni per consentire la presentazione di eventuali osservazioni. La programmazione sarà quindi approvata in Consiglio entro i termini previsti dal regolamento di contabilità, ma non oltre 60 giorni dalla prima pubblicazione.

Nell’ipotesi i cui i Comuni intendano approvare in Consiglio il DUP 2019-2021 nella stessa seduta in cui si approva la salvaguardia degli equilibri e di assestamento, ovvero quest’anno entro il 31 luglio 2018, al fine di assicurare i tempi di pubblicazione previsti per il programma triennale e l’elenco annuale, occorre anticipare l’adozione del DUP non oltre il 30 giugno 2018. Nel caso in cui ciò non sia avvenuto, la deliberazione del DUP dovrà essere posticipata nelle more della pubblicazione del programma triennale e dell’elenco annuale.

In merito a quanto previsto dal Codice degli appalti (d.lgs. 50/2016), all’art. 21, comma 7, la pubblicazione del programma triennale delle opere pubbliche e dell’elenco annuale, con gli schemi tipo adottati dal sopra richiamato dm 14/2018, deve avvenire sul sito informatico dell’amministrazione aggiudicatrice (l’ente locale), sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture (Mit) e dell’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.

Tuttavia, ad oggi il Ministero delle infrastrutture non ha ancora aggiornato, nell’applicativo web, le schede tipo per la pubblicazione sul proprio sito informatico. I Comuni, quindi, si trovano nella situazione di dover adottare gli schemi tipo vecchi, al fine di potere adempiere all’obbligo di pubblicazione, oppure adottare quelli nuovi senza poter procedere alla pubblicazione sul sito del Mit. Il mancato aggiornamento degli schemi-tipo, peraltro, obbliga gli enti a formulare gli schemi stessi ricavandoli da fogli elettronici, con un maggior rischio di errori materiali ed omissioni.

Va detto che se invece la Giunta si limita a presentare il DUP 2019-2021 al Consiglio, ad esempio, il 31 luglio 2018, come da art. 170 Tuel e da principio contabile 4/1 vigente (allegato al D.lgs. n. 118 del 2011 e smi), la necessaria deliberazione consiliare del DUP dovrebbe avvenire non prima del 31 agosto 2018, ma non oltre il 30 settembre, stante il tenore della disposizione ministeriale.

Si ritiene, tuttavia, che il termine massimo dei 60 giorni intercorrente tra l’adozione e l’approvazione del programma triennale delle opere pubbliche e dell’elenco annuale, previsto dal decreto ministeriale n.14/2018 non sia perentorio, alla stessa stregua della scadenza del 31 luglio per la presentazione del DUP al Consiglio, non essendo prevista alcuna sanzione in caso di ritardo, come peraltro confermato dalla FAQ n. 10 del 22 ottobre 2015 della commissione Arconet.

Resta inteso che con la nota di aggiornamento al DUP è possibile procedere all’eventuale aggiornamento della programmazione dei lavori pubblici.

Una ulteriore soluzione è inserire nel DUP l’elenco annuale e il programma triennale delle opere pubbliche senza doverlo obbligatoriamente pubblicare (indicando in delibera di Giunta che approva il DUP che la pubblicazione di tale strumento di programmazione avverrà dopo l’adozione della nota di aggiornamento del DUP così da tenere conto delle osservazioni del Consiglio Comunale e delle eventuali modifiche successive). L’adozione del programma triennale delle opere pubbliche, comprensivo dell’elenco annuale e la successiva pubblicazione degli stessi può avvenire in sede di aggiornamento del DUP entro il 15 novembre. In tal modo si garantisce l’adozione della programmazione triennale e dell’elenco annuale delle opere pubbliche in una fase temporale più prossima alla redazione del bilancio di previsione garantendo in ogni caso le forme di pubblicità e i tempi voluti dal più volte citato DM.

Pubblichiamo la lettera firmata dal Presidente IFEL, Guido Castelli, indirizzata al Direttore de "Il Foglio" e pubblicata lo scorso 27 luglio:

Nei giorni scorsi la Corte dei conti alla presentazione del Rapporto annuale sul coordinamento della finanza pubblica ha ribadito che, nonostante ci siano stati molteplici interventi in più anni accomunati dall' obiettivo di essere di stimolo a politiche di sviluppo e investimenti, questi non hanno prodotto i risultati sperati. Provando a fare un quadro di sintesi su quello che è accaduto alla finanza locale negli ultimi anni è anche di facile comprensione quello che lamenta la Corte. Noi sindaci l' abbiamo vissuto sulla nostra pelle e su quella dei cittadini che rappresentiamo.

La devastante crisi economica che è parzialmente alle nostre spalle ha fatto sì che su 25 miliardi di aggiustamento strutturale del deficit pubblico nel periodo 2010-2015 ben 9 miliardi siano stati forniti dal contributo dei comuni alla finanza pubblica, contributo che salvo proroghe dovrebbe terminare quest'anno e dare un respiro agli Enti locali pari a 560 mln di euro. I limiti della ripresa per gli Enti locali vanno ricercati non solo ai tagli di risorse senza precedenti, azzeramento dei trasferimenti correnti e drastica riduzione dei trasferimenti in conto capitale ma a fattori come il blocco del turn over (ricordo che l' età media del personale comunale è 52 anni) la maggiore complessità delle procedure nell' attuazione delle riforme intraprese e talune volte la totale assenza di coordinamento tra livelli centrali, regionali e locali di governo nelle fasi di programmazione e attuazione degli interventi di investimento. In questa fase sarebbero vitali, per i comuni, interventi mirati come ad esempio la riqualificazione del personale e la sua formazione (abbiamo ancora limiti di spesa al 50 per cento rispetto al 2009), o nuove regole sugli appalti che semplifichino e non quadruplichino le procedure amministrative a carico degli enti.

Mi appello ai nuovi interlocutori governativi che scriveranno le regole nella legge di Bilancio in autunno: diano certezze di risorse ai comuni e il giusto grado di autonomia per governare. La stragrande maggioranza dei comuni è in avanzo di amministrazione e non può usare le proprie risorse per investire in opere pubbliche e servizi. Questa situazione non è più tollerabile. Si riparta, con lo sblocco della leva fiscale che ha sacrificato per anni comuni che prima di questo blocco avevano lasciato bassa la pressione fiscale, si aboliscano tutti i tagli e si investa in un contributo maggiore al Fondo per gli investimenti per il prossimo biennio, nel 2018 è pari a soli 150 milioni di euro. Per scardinare definitivamente la crisi gli investimenti siano accompagnati da una seria progettazione partendo dalle buone esperienze che ci sono state in passato e creandone nuove ma con un serio coordinamento dei più livelli dello stato e nella piena autonomia comunale sancita dalla nostra Costituzione. Il paese non può più attendere.

Guido Castelli, presidente IFEL e delegato alla Finanza locale Anci

Decreto del Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze del 27 luglio 2018, pubblicato in Gazzetta…