La relazione del Direttore di Ifel Pierciro Galeone e gli altri contenuti della prima giornata

Nella prima giornata dei lavori della XI Conferenza annuale della Fondazione gli interventi del Direttore Pierciro Galeone, del Responsabile del Dipartimento finanza locale Anci IFEL nonché Vice direttore IFEL Andrea Ferri e dell’Ispettore generale Capo I.Ge.P.A. della Rgs Salvatore Bilardo. Alla manifestazione ha preso parte, tra gli altri, anche Veronica Nicotra, Segretario Generale di ANCI.  

I Comuni sono alle prese con gli effetti di un doppio colpo di origini esterne con diversi effetti sul comparto: la crisi pandemica, sostanzialmente alle nostre spalle, e l’impennata dei prezzi in corso, sostenuta dall’aggressione russa all’Ucraina.

L’attuale fase è inoltre caratterizzata dallo snodo cruciale dell’attuazione del PNRR, che mette a dura prova le capacità organizzative e regolatorie dell’intero Paese, in particolare per ciò che riguarda i Comuni e gli enti locali in genere, sottoposti a controlli e vincoli tuttora rilevanti e solo in parte allentati per consentire una più forte ripresa della spesa locale d’investimento.

Sia il contrasto alla crisi pandemica che l’impostazione del PNRR hanno visto gli enti locali tra gli attori principali.

La risposta alla pandemia ha prodotto in termini economico-finanziari un forte sostegno a favore dei territori: per i soli Comuni quasi 10 mld., più circa un mld. per gli enti in crisi finanziaria tra il 2020 e il 2021. Questo ha consentito un impegno coeso ed efficace nel contrasto di quella crisi soprattutto a favore dei settori più deboli, cui si rivolgono in maggior misura i servizi comunali.

Il contrasto all’aumento dei prezzi – in particolare della bolletta energetica - si sta sviluppando in modo più complesso, anche per effetto di uno scenario finanziario meno favorevole: a fronte del sostegno solidale agli indispensabili deficit pubblici per superare la crisi pandemica, nel quadro europeo si sono riaffacciati particolarismi nazionali e aspettative differenziate sulla ridefinizione del patto di stabilità e sviluppo che hanno portato, almeno in una prima fase, a sminuire la portata del problema e ad agire in modo più timido, anche oltre la necessaria gradualità.

Nel 2022 ai Comuni sono stati assegnati fondi straordinari per circa 1 mld. di euro, che valutiamo in quasi il 60% del maggior costo sostenuto (pari in media quasi al raddoppio della spesa annuale di circa 1.700 mln. di euro). A questo si sono inoltre affiancate, con diversi provvedimenti, misure finanziarie molto utili in particolare per i Comuni in condizioni finanziarie non critiche: utilizzo libero degli avanzi, dei proventi urbanistico-edilizi e delle multe per fronteggiare il caro-bollette, oltre che degli eventuali avanzi da risorse Covid non spese nel 2020-21.

Le incertezze che caratterizzano anche il 2023, per ciò che riguarda gli enti locali, sono intercettate dalla legge di bilancio essenzialmente con lo stanziamento di 400 mln. di euro (di cui 350 per i Comuni e 50 per Città metropolitane e province) che devono costituire un primo impegno, da accompagnare con il rinnovo degli stessi interventi ordinamentali del 2022 ed con un condiviso monitoraggio degli impatti della crisi sui bilanci locali.

Il PNRR ha infine evidenziato un problema di snellezza procedimentale e capacità amministrativa dovuto a un decennio di tagli di risorse e alla correlata impostazione vincolistica di tutte le regole finanziarie e di spesa, molto difficile da sradicare anche solo sotto il profilo ordinamentale. 

Tutti i Comuni hanno goduto delle maggiori risorse per investimenti via via assegnate dal 2018-19 in poi, ora moltiplicate dalle ormai avvenute assegnazioni del PNRR-PNC, che hanno coinvolto quasi 6mila enti. Un flusso di fondi straordinario pari, tar Comuni e Città metropolitane a circa 40 mld. di euro. Nonostante qualche ritardo di assegnazione siamo ora in piena fase di progettazione definitiva e affidamento degli interventi, una fase che determinerà in larga parte il successo dell’intero piano.

La sessione “finanziaria” della Conferenza IFEL cerca di rispondere alla domanda “come arrivano i Comuni a questo appuntamento cruciale ?”. Lo stato della finanza locale è a luci ed ombre, come ci si può aspettare da un comparto segnato da profonde differenziazioni interne. 

Il recupero di risorse correnti degli ultimi anni, ancora in corso, è stato in larga parte indotto dalla maggior consapevolezza dell’importanza dei sistemi di presidio territoriale in campo sanitario e sociale. A questo si è aggiunto un intervento articolato su più provvedimenti tra il 2020 e il 2022 a sostegno degli enti in crisi finanziaria, anche in applicazione della sentenza CCost 115/2020 che ha – tra le altre – evidenziato l’esigenza di sopperire alle carenze strutturali sottostanti alle situazioni di squilibrio.

Ma sono processi che si attuano con lentezza e non sufficientemente coordinati, in particolare per ciò che riguarda le crisi. In massima parte le maggiori risorse correnti rese disponibili per i Comuni sono vincolate ad “obiettivi di servizio” che impongono spese aggiuntive in alcuni campi di rilevanza sociale (asili nido, servizi sociali e scolastici): il Fondo di solidarietà Comunale è in aumento tra il 20 e il 30 di circa 2,5 mld., di cui 2 mld. vincolati.

Si tratta quindi di risorse che non possono concorrere alla formazione degli equilibri correnti dei Comuni e lasciano in una condizione di precarietà quell’ampia minoranza di enti in condizioni finanziarie critiche.

Più in generale l’impennata dei prezzi coinvolge tutte le attività e i servizi erogati dai Comuni, in massima parte “consumatori di ultima istanza”, con entrate già depauperate dai massicci tagli dello scorso decennio e rigide per loro natura, sia sotto il profilo tecnico (basi imponibili non sensibili al PIL) sia sotto il profilo sociale (tariffe di servizi di forte impatto sulle fasce più deboli della popolazione)

Il sostegno al “caro-bollette”, ovviamente doveroso, non copre tuttavia un più grave problema di riassetto delle risorse derivante dall’inflazione.

La regolazione perequativa di quote crescenti del Fondo di solidarietà comunale perde di senso, in quanto evidentemente concepita in un contesto di stabilità dei prezzi e di modesto sviluppo generale. Non appena si guarda non al mero riparto di risorse fisse e determinate a priori, ma al valore necessario per lo svolgimento dei servizi locali, si evidenziano in modo drammatico, non solo i diversi dualismi che caratterizzano il Paese (nord/sud, città/campagna, aree interne svantaggiate/poli di sviluppo), ma anche l’inconsistenza di standard calcolati sul passato. Basti pensare che le risorse correnti complessive dei Comuni sono sostanzialmente le stesse del 2010, mentre l’incremento dei prezzi al 2023 è di oltre  il 26%, di cui il 15% è ascrivibile al biennio 2022-23.

È uno scenario nuovo, finora affrontato con riferimento all’energia e ai materiali/opere necessarie al PNRR.

Ma un Comune non può assicurare la capacità amministrativa necessaria per l’incremento degli investimenti e al tempo stesso veder accentuare la sofferenza sulla parte corrente, i servizi, gli affari generali, gli acquisti ordinari.

Il tema è fortemente intrecciato con il drastico calo di personale, diminuito di un quarto in 15 anni (da 430mila nel 2007 a 320mila nel 2021). Si sconta oggi quel mutamento nei “fattori della produzione” locale che ha visto l’esternalizzazione di molti servizi a fronte dei severi vincoli alle assunzioni e del turn-over negativo in vigore fino a pochi anni fa. Quei servizi esternalizzati oggi costano di più o perdono di qualità e intensità, a fronte di bisogni crescenti e sempre più formalmente riconosciuti. Si pensi alla definizione di “quasi LEP” nei servizi sociali, alla tendenza – necessaria – a riconoscere integralmente a tutti gli aventi titolo/diritto forme di assistenza qualificate, che troppo spesso portano a scaricare sui Comuni nuovi compiti senza un’adeguata dotazione di risorse.

In questo quadro deve essere profondamente ripensata la perequazione delle risorse, orientandola in modo deciso alla determinazione del fabbisogno monetario essenziale che consente agli enti meno dotati di erogare servizi analoghi a quelli più dotati ed efficienti. Quando nel 2020 è stato usato un approccio di questo tipo al ricalcolo dei fabbisogni per i servizi sociali è emerso (senza alcun “effetto-prezzi”) un maggiore fabbisogno (comuni RSO e Isole) di ben 760 milioni di euro su una funzione che complessivamente impiega circa 5 mld. di euro, un +15% aggiuntivo, ora in corso di assegnazione progressiva fino al 2030.

Una analoga operazione, spinta dalla rilevanza degli obiettivi del PNRR è avvenuta poi sugli asili nido, dove il grado di copertura del 33%  dei bambini da 0 a 3 anni deve essere ormai considerato livello essenziale di prestazione, con l’inserzione di oltre 1 miliardo di risorse vincolate all’incremento dei posti nelle aree carenti.

L’ulteriore spinta al federalismo indotta dai programmi di applicazione dell’art. 116 Cost può favorire una più chiara individuazione dei fabbisogni connessi all’applicazione dei LEP, che rendono necessaria un’infrastruttura conoscitiva e di policy di carattere nazionale, come statale è – e resterà, a norma di Costituzione – la funzione di perequazione delle risorse e di superamento dei gap di servizio e infrastrutturali

Lo scenario internazionale fa ora trasparire il rischio di soluzioni centraliste e di ritorno all’austerità che dovrebbero essere smentite con chiarezza colmando le lacune della legge di bilancio sugli enti locali.

In estrema sintesi, sulle risorse ordinarie non vincolate, si torna ad una riduzione di fondi dopo un quadriennio di stabilità o (lievi) incrementi:

• la perequazione non viene finanziata interamente e produrrà riduzioni tra 1 e 2 euro medi per abitante,
• non viene rifinanziato il fondo istituito per il solo 2022, a favore dei piccoli comuni in spopolamento, con perdite che arrivano a diverse decine di euro/ab.,
• resta in vigore il taglio di 100 mln. di euro annui nel 2023-2025, deciso con la legge di bilancio 2021

Diverse deroghe normative utilizzate per l’emergenza pandemica e per il caro-bollette non sono rinnovate. Le Città metropolitane non vengono considerate né ai fini di un incremento delle risorse previste per colmare lo sbilancio strutturale di oltre 300 mln. di euro certificato dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, né per compensare il calo, anch’esso strutturale dei tributi automobilistici.

Il PNRR mette a disposizione dei Comuni risorse finanziarie ingenti ma diversi fattori ne complicano l’attuazione sui territori: l’impennata dei prezzi in corso, il calo di personale, le riforme incompiute su decentramento amministrativo e federalismo differenziato, sono solo alcuni di quelli che incidono sulla messa a terra dei progetti.

Questi e altri temi sono al centro della XI Conferenza IFEL “Scenari per i Comuni Italiani. La finanza locale tra opportunità d’innovazione e fragilità da superare”, che si terrà dal 24 al 26 gennaio – in diretta streaming su conferenza.fondazioneifel.it.

LE TRE SESSIONI: I TEMI

La finanza pubblica tra regole europee e dinamiche nazionali - 24 gennaio 

I Comuni hanno beneficiato delle maggiori risorse per investimenti via via assegnate dal 2018-19 in poi, moltiplicate dalle avvenute assegnazioni del PNRR-PNC. Un flusso di fondi straordinario pari, tra Comuni e Città metropolitane, a circa 40 mld di euro. Ma sono processi che si attuano con lentezza e non sufficientemente coordinati, in particolare per ciò che riguarda le crisi. Senza contare che le risorse correnti rese disponibili per i Comuni sono spesso vincolate ad “obiettivi di servizio” che impongono spese aggiuntive in alcuni campi di rilevanza sociale - asili nido, servizi sociali e scolastici: il Fondo di solidarietà Comunale è in aumento tra il 20 e il 30 di circa 2,5 mld., di cui 2 mld. vincolati.

Si tratta, quindi, di risorse che non possono concorrere alla formazione degli equilibri correnti dei Comuni e lasciano in una condizione di precarietà quell’ampia minoranza di enti in condizioni finanziarie critiche.

Nel corso della mattinata, infine, si rifletterà anche sulla regolazione perequativa di quote crescenti del Fondo di solidarietà comunale che, nell’attuale configurazione, perde di senso: le risorse correnti complessive dei Comuni sono sostanzialmente le stesse del 2010, mentre l’incremento dei prezzi al 2023 è di oltre il 26%, di cui il 15% è ascrivibile al biennio 2022-23.


PNRR e non solo: il quadro delle risorse - 25 gennaio  

Le “risorse straordinarie” del PNRR, nonché di quelle derivanti dalla Politica di coesione fissate nel nuovo Accordo di Partenariato, rappresentano ormai per l’intero Paese, e per il Mezzogiorno in particolare, una delle principali fonti finanziarie per alimentare gli investimenti con risorse concrete e non poste finanziare allocate in leggi di bilancio dalle coperture incerte.

Si discuterà, tra gli altri aspetti, sul fatto che per gli enti locali, e per i Comuni nello specifico, esse costituiscono una voce fondamentale per investimenti di medio-lungo periodo tanto che, da tempo, le risorse della coesione assolvono sempre meno al loro ruolo di riequilibrio territoriale svolgendo una funzione meramente anticiclica che poco ha a che vedere con scelte di politica economica o industriale. Anzi, nel periodo di programmazione 2021-2027 la geografia della coesione europea dell’Italia è cambiata, con il ritorno tra le regioni meno sviluppate del Molise e della Sardegna, e l’ingresso tra le regioni in transizione delle Marche e dell’Umbria.

Investimenti: criticità da superare, nodi da sciogliere, sfide da sostenere - 26 gennaio 

Sono ancora molti le criticità e i nodi ancora sciogliere, a partire da un contesto normativo sempre in evoluzione (con riferimento, per esempio, al codice dei contratti pubblici, in continuo rimaneggiamento) nonché le riforme incompiute, sia sul versante del decentramento amministrativo - gestioni associate, ente intermedio, agenzie pubbliche - sia per quanto concerne la distribuzione dei poteri e delle competenze (federalismo differenziato).

I Comuni, solo sul fronte PNRR, secondo stime ANCI-IFEL e RGS, sono destinatari di risorse pari a circa 40 miliardi di euro. Tali risorse sono collegate a 45 investimenti (fra PNRR e Piano complementare), rispetto ai quali gli enti locali hanno le responsabilità di soggetti attuatori.
Eppure, il personale comunale negli ultimi 12 anni si è ridotto di oltre un quarto di unità e sarà ulteriormente interessato dai pensionamenti dei prossimi 5 anni con un’età media che supera i 50 anni: per vincere la sfida del PNRR il ruolo della formazione sarà determinante e per questo motivo IFEL si propone come punto di riferimento per il personale dei Comuni e per il supporto agli enti attraverso le attività di ricerca, studio e analisi.

L’appuntamento per discutere, insieme, di questi e molti altri argomenti, è per il 24, 25 e 26 gennaio in diretta streaming su: conferenza.fondazioneifel.it

Il documento scaricabile qui di seguito è stato realizzato nell’ambito delle azioni di analisi, informazione, orientamento e supporto sui temi della Politica di coesione e, in generale, delle strategie territoriali co-finanziate da risorse del bilancio UE, realizzate dal Dipartimento Supporto ai Comuni e Studi Politiche europee di IFEL.

Come il ciclo 2014-2020, anche la programmazione 2021-2027 vede il coinvolgimento dei Comuni sia come beneficiari degli investimenti co-finanziati che come organismi intermedi, delegati dalle varie autorità di gestione (dei programmi regionali e nazionali), nonché come parti di organismi partenariali preposti all’attuazione di progetti di sviluppo locale di tipo partecipativo (Strategie Aree Interne, GAL -approccio LEADER per lo Sviluppo Rurale).

Quanto alle politiche per lo Sviluppo Rurale, trascorso il biennio 2021-2022 per il quale è stato prorogato il quadro regolamentare e finanziario esistente, il 2023 rappresenta l’anno di avvio della Politica Agricola Comune (PAC) riformata e dello Sviluppo Rurale 2023-2027.

Questa nota rappresenta un abstract del dossier tematico dedicato in fase di pubblicazione nei prossimi mesi.

Oltre al quadro programmatico e finanziario delle politiche di Sviluppo Rurale 2023-2027, il nuovo dossier analizzerà il ruolo dei Comuni italiani nel Piano Strategico Nazionale e i principali interventi ad essi destinati nei Complementi Regionali per lo Sviluppo Rurale 23-27.

Nel quadro programmatico dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali e di Investimento Europei (SIE), delineato per l’Italia dall’Accordo di partenariato 2021-2027, è prevista la realizzazione di 38 Programmi Regionali e di 9 Programmi Nazionali cofinanziati da Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e Fondo sociale europeo plus (FSE+).

Il Fondo per una transizione giusta cofinanzia un unico Programma Nazionale “Just Transition Fund Italia (JTF)”. A questi, nell’ambito dell’Obiettivo della Cooperazione Territoriale Europea (CTE), si aggiungono 10 Programmi a titolarità italiana e 9 Programmi cui l’Italia partecipa nell’ambito di tale obiettivo.

Tutte le Amministrazioni titolari di Piani o Programmi finanziati nel ciclo 2021-2027 da risorse, europee e nazionali, delle politiche di coesione sono tenuti a trasmettere dati e informazioni al Sistema Nazionale di Monitoraggio gestito dall’Ispettorato Generale per i Rapporti con l’Unione Europea (IGRUE) della Ragioneria Generale dello Stato.

Man mano che i Piani e Programmi comunitari 2021-2027 vengono approvati e avviati ad attuazione, il relativo stato di attuazione è disponibile nei Bollettini bimestrali pubblicati dall’IGRUE e sul portale https://opencoesione.gov.it/it/.

Dopo l’approvazione dell’Accordo di Partenariato 2021-2027 avvenuta il 19 luglio 2022, la Commissione europea ha ad oggi approvato tutti e 38 Programmi Regionali e 8 su 9 Programmi Nazionali cofinanziati dal FESR, dal FSE+ oppure plurifondo.

L’elenco completo dei Programmi nazionali e regionali cofinanziati da FESR e FSE+ (e del relativo quadro finanziario) è consultabile scaricando l'allegato.