L’Ufficio Valutazione Impatto del Senato, IFEL Fondazione Anci e AISRe hanno colto l’occasione per riflettere sulle politiche di coesione e lo stato dell’arte durante il convegno odierno organizzato al Senato della Repubblica “L'impatto della politica di coesione e il futuro dell’Europa”. L’occasione è stata utile per fare il punto dopo trent’anni sulle politiche adottate dall’Unione Europea e soprattutto le strategie sulla coesione che per impegno finanziario, estensione geografica e arco temporale rappresenta uno dei più importanti programmi place-based al mondo di redistribuzione di ricchezze tra regioni e Paesi, alla luce della futura programmazione del ciclo economico europeo 2021- 2027.

“La politica di coesione ha funzionato, sebbene abbia difficoltà a garantire la convergenza tra regioni più sviluppate e quelle meno. Questo anche perché è una parte ridotta delle politiche che agiscono sul territorio”, è quanto ha dichiarato nel suo intervento Guido Pellegrini, Professore Università di Roma La Sapienza e Presidente AISRe. “Quindi, specie per le regioni del Mezzogiorno - ha proseguito Pellegrini - appare necessario continuare a garantire tale politica, anche se introducendo una maggiore flessibilità rispetto a quanto presente e organizzato sul territorio e un maggiore coordinamento tra i livelli delle politiche, anche a costo di un accentramento di competenze. Questo richiede anche un intervento sulla costruzione e gestione delle politiche a livello nazionale e regionale, in modo da adeguarci a quanto avviene nei grandi paesi europei”. (SCARICA LA RELAZIONE)

"Le politiche di Coesione - ha dichiarato Renato Loiero, Direttore Servizio Bilancio del Senato - richiedono come condizione essenziale per il loro successo una forte capacità delle amministrazioni pubbliche di fare emergere e identificare i fabbisogni di cittadini ed imprese, di progettare e far progettare quei servizi, di redigere bandi, scrivere e far rispettare regole, di osservare i tempi previsti per la realizzazione delle opere, verificare risultati, proporre rapidamente decisioni, e far seguire a queste azioni conseguenti. Per fare ciò occorre investire in capacità istituzionale." (SCARICA LA RELAZIONE)

“Le politiche di coesione sono essenziali per lo sviluppo soprattutto dei territori meridionali”, dichiara nelle conclusioni Pierciro Galeone, Direttore Fondazione IFEL. “I Comuni del Sud – spiega Galeone - devono ai fondi europei la metà delle risorse per investimenti. Ci sono problemi e difficolta nella velocità di spesa. Alcuni sono legati alle regole europee altri dipendono dalla regolazione nazionale. La complessità e la lentezza nelle procedure di investimento delle risorse nazionali le ritroviamo anche nell’attuazione delle politiche di coesione. È tutta l’azione pubblica che va migliorata. Migliorerebbero così anche velocità e qualità della spesa dei fondi europei”.

Nella città partenopea il dibattito su trent’anni di politiche di coesione e di sviluppo dell’Unione Europea e sul futuro del prossimo ciclo di programmazione 2021-2027. A rappresentare l’associazione Francesco Monaco, responsabile della coesione territoriale ANCI-IFEL che nel corso del suo intervento ha illustrato sinteticamente l'evoluzione della politica di coesione, che è passata negli anni da misura "compensativa" di fenomeni di polarizzazione (e concentrazione) produttiva, indotti dalla diffusione del mercato unico europeo, ad intervento orientato ai luoghi esclusi dai processi di accumulazione con l'obiettivo di chiudere i divari di sviluppo sociale ed economico fra i diversi territori dell'Unione. Leggi l’ottavo rapporto sulle politiche di coesione realizzato da IFEL.

Nella parte centrale dell'intervento sono state illustrate le modalità innovative apportate nella programmazione da questo nuovo orientamento della politica di coesione (plase-based approach) ed è stato descritto l'impatto del nuovo modello, in generale e sui principali interventi territoriali promossi nel ciclo di programmazione 2014-2020: agenda urbana e strategia nazionale aree interne. Senza sottacere limiti, problemi e questioni ancora aperte che limitano ancora l'efficacia di questi interventi, soprattutto in fase di attuazione (ma non solo) è stato tuttavia evidenziato il valore aggiunto apportato dal coinvolgimento diretto e dalla responsabilizzazione di Città e Comuni nella programmazione e attuazione della politica di coesione. Un punto ormai irrinunciabile di questa politica. Infine, sono state tracciate le linee portanti della proposta di riforma della politica di coesione avanzata dalla Commissione UE in vista del negoziato per un nuovo quadro finanziario pluriennale 2021-2027 in corso in questi mesi. Di queste proposte, che confermano l'impianto normativo di fondo del ciclo in corso, sono state evidenziate le novità introdotte in termini di semplificazione e flessibilità nei sistemi di programmazione, gestione e controllo volte a superare, nelle intenzioni della Commissione UE, nodi e limiti dell'attuale asseto programmatorio.

Si registrano ancora difficoltà nella spesa dei fondi europei, ma non va meglio la spesa delle risorse nazionali. I comuni sono i più penalizzati dai ritardi

L’Italia è il secondo beneficiario dell’UE delle politiche di coesione dopo la Polonia (quasi 105 mld di euro), con un budget di circa 76 mld di euro, di cui il 52% è però assicurato da co-finanziamento nazionale.
Il prossimo ciclo di programmazione dei fondi europei 2021-2027, se il negoziato in corso si chiudesse oggi congelato sulle proposte della Commissione UE, prevedrebbe un incremento nella dotazione finanziaria dell’Italia, da 36,2 miliardi di euro nel 2014-2020 a 38,6 miliardi di euro previsti per il 2021-2027.
Per quanto riguarda il ciclo in corso (2014-2020), la performance media della spesa UE ad ottobre 2018 si attesta al 18,8%, mentre il livello di impegni sulle risorse programmate è del 61,4%.
In Italia la spesa è al 12,5% mentre il livello degli impegni si attesta al 54,2%
Al fine di valutare tale performance vale ricordare che il pacchetto di regolamenti per il ciclo 2014-2020 è stato approvato a dicembre 2013 e che l’Accordo di Partenariato è stato adottato dalla Commissione nell’ottobre 2014, facendo slittare l’approvazione dei programmi operativi che avviano il ciclo di spesa a fine 2015 (quasi due anni dopo l’avvio formale del ciclo).
Per prepararsi per tempo al futuro conviene tuttavia dare uno sguardo e confrontare gli andamenti degli ultimi due cicli di programmazione.

Si conferma il ritardo italiano: il ciclo 2014-2020 come quello 2007-2013

L’analisi dello stato di attuazione e il ruolo dei Comuni nella programmazione delle politiche di coesione 2014-2020 nella sua dimensione territoriale è oggetto dello studio della Fondazione IFEL: "La dimensione territoriale nelle politiche di coesione.  Stato d’attuazione e ruolo dei Comuni nella programmazione 2014-2020. Ottava edizione – 2018". Lo studio conferma i ritardi con cui procede il ciclo di programmazione europea 2014-2020, a livelli di attuazione non molto difformi da quelli registrati nel precedente ciclo, stesso periodo. Confrontando l’avanzamento finanziario della programmazione 07-13 con quello del 14-20, a distanza di 4 anni dal momento di avvio di entrambi i periodi, si rileva nell’attuale ciclo un’incidenza ridotta della spesa rispetto alle dotazioni dei Programmi (il 9% vs l’11% del 07-13); al contrario il 14-20 sembra avere meno problemi del passato sul fronte degli impegni (30,1 mld su circa 52 mld, ossia il 58% delle dotazioni vs il 39% del periodo 07-13). Una prima valutazione che si può avanzare è che Il sistema amministrativo italiano non sembra riuscire a fare tesoro delle esperienze passate; al netto dei ritardi di avvio della programmazione dovuti a tardiva approvazione dei regolamenti e dei documenti operativi, si presume una ripetizione degli stessi errori da parte delle amministrazioni interessate dalla politica di coesione, che evidentemente fanno fatica ad apprendere dal passato.

I comuni sono il livello istituzionale più penalizzato

Se guardiamo al ruolo dei Comuni, troviamo innanzitutto un calo del numero delle amministrazioni beneficiarie rispetto al precedente ciclo di programmazione, con una conseguente riduzione delle risorse assegnate. Guardando ai POR FESR, sempre a 4 anni di distanza dall’avvio delle programmazioni, i comuni italiani beneficiari passano dal 16% (1.293 enti) al 12% (941) del totale delle amministrazioni comunali del Paese; le risorse si dimezzano (da 2,5 miliardi di euro a 1,1 miliardi di euro); si assiste ad una ulteriore polverizzazione degli interventi (da 1,9 progetti in media per comune nel 2007-2013 a 1,4 nel 2014-2020).
È un peccato perché tradizionalmente i comuni trainano gli investimenti pubblici: se è vero che essi mobilitano importi finanziari più piccoli per progetto è altresì evidente una maggiore velocità di realizzazione e di spesa.

Fondi europei lenti ma quelli nazionali vanno anche peggio

La lentezza nella spesa dei fondi europei dipende dalla complessa regolazione comunitaria? Non si direbbe. L’utilizzo dei fondi nazionali, con le stesse regole comunitarie, ma senza rischio disimpegno, va anche peggio. Confrontando il livello di impegni sulla dotazione dei Fondi strutturali (FESR+FSE) contro quello del FSC (Fondo alimentato da risorse nazionali e privo di regole esterne/scadenze di spesa) si ottengono percentuali pari al 58% e al 20% dei rispettivi budget. Da notare che i dati di spesa del FSC non sono ancora disponibili mentre quelle di derivazione UE sono pienamente consultabili e confrontabili, a segnalare una maggiore trasparenza della politica di coesione europea rispetto a quella nazionale. Ma come mai questo maggiore ritardo del FSC? Sarà perché quando i fondi europei non vengono spesi sono oggetto del disimpegno automatico delle risorse, mentre i fondi nazionali possono essere riprogrammati? Se così fosse, il “vincolo esterno” funzionerebbe qui come “salvacondotto” per le risorse e come incentivo alla spesa.

Senza i fondi europei la spesa in c/cap. della PA nel Mezzogiorno si dimezzerebbe

In assenza delle c.d. risorse aggiuntive (fondi strutturali + cofinanziamento + FSC), i 52 miliardi medi annui di spesa in conto capitale della PA, tra il 2000 ed il 2016, scenderebbero a quota 39 mld. Situazione più critica per il Mezzogiorno, dove la spesa in conto capitale media annua, pari a 19 miliardi di euro, si andrebbe a dimezzare, attestandosi a quota 9 mld. In particolare, in corrispondenza delle chiusure dei periodi di programmazione si assiste a massicce certificazioni che fanno sorgere perplessità sulla natura di “aggiuntività” dei fondi strutturali e di quelli per le aree sottoutilizzate: è il caso del 2015¹ nel Mezzogiorno, quando di 723 euro pro capite di spesa della PA in conto capitale ben 498 euro sono di natura “aggiuntiva”...o meglio “sostitutiva”. Per l’anno 2016 e 2017² l’effetto “dopante” delle risorse aggiuntive sul valore complessivo della spesa in c/cap. del Mezzogiorno si riduce significativamente: le risorse aggiuntive raggiungono i 120 e i 178 euro pro capite nei due anni.

¹ In base alla regola comunitaria nota come “n+2” (art. 93 del Regolamento CE 1083/2006), il termine ultimo di ammissibilità della spesa rendicontabile alla Commissione europea per il ciclo 2007-2013 era fissato infatti al 31 dicembre 2015.
² Stima.

Chiusa la VII Conferenza Annuale di IFEL.

Amministratori locali, esperti del settore, parlamentari e tecnici della Fondazione si sono ritrovati a fare il punto sulla Legge di bilancio 2019 attualmente in discussione alla Camera dei Deputati nel merito dei punti riguardanti la finanza locale e sull’andamento degli investimenti pubblici per il rilancio dell’economia.

“I Comuni hanno pagato un prezzo veramente molto alto, si potrebbe dire spropositato, sull’altare della crisi economica – dichiara Guido Castelli, Presidente IFEL e delegato dell’Anci alla Finanza locale a margine dell’evento IFEL – Lo stato centrale ha chiesto saccrifici importanti che si sono manifestati in tagli ma anche e soprattuto in riforme che hanno imposto un rigore senza precedenti alla tenuta dei nostri bilanci. Da questo punto di vista ci rendiamo conto che questa cura ha prodotto degli effetti anche collaterali anche piuttosto ivasivi per i Comuni tanto è vero che da due, tre anni, sono tornati i fondi per gli investimenti ma a causa dell’invecchiamento delle nostre strutture, a causa anche della complessità del codice degli appalti vediamo però che la spesa in conto capitale ancora non riparte. Non è un limite dei Comuni ma è molto difficle che la macchina amministrativa ferma in garage per molti anni posso subito tornare a far sentire il proprio rumore”.

“Questa legge di bilancio - ha tenuto a precisare il Sindaco di Ascoli - contiene già in parte segnali incoraggiamenti ma come sindaci chiediamo che sia possibile una pacificazione tra stato centrale e le zone periferiche dello Stato di cui la nazione ha bisogno ma che deve essere messa in condizione di poter operare, pacificazione che deve tener conto che non tutti i comuni sono uguali. Lo Stato npon può non tenerne conto portando avanti delle riforme nel rispetto delle autonomie come ricorda l’art. 5 della nostra Costituzione Italiana”.

Dutante i lavori in Conferenza, infatti, la relazione di Andrea Ferri, Responsabile del Dipartimento di Finanza Locale Anci-Ifel ha messo in luce gli aspetti ancora controversi della manovra di bilancio. “I comuni - ha precisato nella sua relazione introduttiva - rischiano riduzioni di risorse per 1.300 milioni di euro, una dimensione importante, da trattare con strumenti appropriati, di natura normativa (820 mln di euro tra FCDE, maggiorazione Tasi e maggiorazione e imposta di pubblicità) ma anche economica (480 mln di euro tra Fondo IMU-Tasi e maggiori spese per il personale). Il recupero anche parziale e progessivo del taglio ex dl 66/2014 (563 mln di euro) può costituire un supporto decisivo, anche per migliorare la perequazione oggi solo orizzontale”.

“Dopo una lunga stagione di vincoli finanziari più o meno stringenti, ma comunque distorsivi, a partire dal 2019 per gli enti locali il vincolo di finanza pubblica coincide finalmente con il rispetto dei principi ordinari della gestione del bilancio” . Ferri ha proseguito ricordando che nel 2016 è stato superato il Patto di stabilità interno che imponeva avanzi annuali per il singolo ente, mentre solo con il 2019 viene abbandonato un regime di vincoli in vigore da vent’anni e si consente l’utilizzo sia degli avanzi effettivamente disponibili sia del debito nei soli limiti stabiliti dal TUEL”.

“Lo sblocco degli avanzi per il futuro - ha concluso Ferri – poi, garantirà un giusto vantaggio per l’ente anche sul versante della parte corrente: ad esempio sarà ora possibile impegnare gli avanzi correnti derivanti da contributi (in primis regionali) oltre che per altre spese correnti a carattere non permanente nei limiti dell’art. 187 del TUEL”.

“Il tema di questa Conferenza in definitiva è questo: i Comuni riusciranno a lasciarsi alle spalle gli anni della crisi finanziaria e delle politiche di consolidamento fiscale?” – E’ quello che si chiede Pierciro Galeone, Direttore di IFEL – “E’ questa la prospettiva dalla quale valutare la Legge di Bilancio 2019 – dichiara Galeone - Non mancano elementi positivi come il definitivo abbandono di ogni vincolo oltre la regola dell’equilibrio di bilancio. Il periodo dei vincoli da Patto di stabilità e delle relative sanzioni è lasciato alle spalle”.

“Tuttavia le politiche di consolidamento fiscale - ha prseguito il Direttore della Fondazione - hanno lasciato in circolo “tossine” che il sistema dei Comuni non riesce ancora a smaltire e che hanno danneggiato la stessa struttura portante della finanza locale. A partire dai pilastri costituzionali dell’ ”autonomia” e della “perequazione”. Il tema degli investimenti e della loro difficile ripartenza mostra bene come dopo anni di convergenza “restrittiva” di tutte le principali politiche pubbliche (finanziarie, contabili, sugli aquisti e gli appalti, sul personale, ecc.) le amministrazioni sono inbolite strutturalmente”.

“E’ necessario – ha concluso Galeone - aprire un nuovo ciclo degli investimenti adeguto ai bisogni del Paese che ha bisogno ora del convergere di azioni pubbliche che assicurino trasferimenti statali per gli investimenti certi negli importi e le modalità di accesso, semplifichino le procedure di affidamento e realizzazione, mettano in campo azioni di supporto tecnco alle amministrazioni comunali attualmente impoverite di personale dopo anni di blocco del turn over”.

I MATERIALI DELLA CONFERENZA

SESSIONE I – Stabilità ed equità per l’autonomia comunale
Andrea Ferri - Quello che c'è e quello che manca nella Legge di Bilancio
Giancarlo Verde - Scarica l'intervento

SESSIONE II – Liberare gli investimenti comunali
Walter Tortorella - Gli investimenti comunali tra potenzialità e vincoli
Francesco Monaco - La riforma della Politica di Coesione e le condizioni per una sua più efficace attuazione
Marco Nicolai - Le opportunità e i rischi del partenariato pubblico privato

I VIDEO DELLA CONFERENZA